France – 01/12/2025 – energiesdelamer.eu. Partie 2
Alexandre VANDEPOORTER, Astrid BOULLAULT, et Gaëlle COLLIN poursuivent leur analyse sur les deux aspects, le Port qui souhaite que la filière éolienne offshore s’implante sur ses dépendances terrestres, et qui prend l’initiative » d’attirer » les développeurs fermiers et leurs sous-traitants, deux cas de figure sont envisageables, en considération de l’implication du Port dans la démarche, puis la mise à disposition des dépendances terrestres par le Port sollicité à cet effet par un opérateur éolien.
I.1. – Il est des cas dans lesquels le Port considère le développement de l’énergie éolienne en mer comme un axe de croissance majeur pour les années à venir, dont il souhaite se saisir afin de devenir un acteur incontournable pour les opérateurs opérant dans ce domaine, au point qu’il entend prendre l’initiative de créer une véritable plateforme destinée à permettre le développement et l’exploitation des fermes éoliennes offshore.
Dans ce cas de figure, le Port peut solliciter la voie du contrat de la commande publique, si son implication dans le projet de construction (définition d’infrastructure et /ou des superstructures à réaliser…) et/ou d’exploitation (objectifs précis, contrôle sur l’exploitation, obligations d’entretien…) d’une plateforme terrestre destinée au développement de projets éoliens témoigne de ce qu’une telle opération répond à ses besoins précis[10].
La nature exacte de ce contrat dépendra ensuite du mode de rémunération de son titulaire. Le Port pourra envisager de solliciter une concession si la logique économique de l’opération de construction et/ou d’exploitation de la plateforme repose sur le transfert d’un réel risque d’exploitation à la charge du titulaire du contrat[11] : il faut pour cela que le titulaire du contrat puisse être rémunéré, pour une part essentielle, non pas uniquement par des subventions mais bien par l’ « exploitation » de l’ouvrage à destination de tiers (les « fermiers » éoliens). S’il n’est pas possible d’envisager une rémunération par l’exploitation de la plateforme, il faudra envisager sans doute plutôt la conclusion d’un ou plusieurs marchés pour la construction et l’exploitation des infrastructures de la plateforme.
Possible en théorie, cette voie recommande toutefois de s’assurer au préalable (par exemple via un sourcing) que cette logique de commande publique est vraiment adaptée pour la mise à disposition d’emprises terrestres auprès des développeurs de fermes éoliennes en mer.
En effet, même si la durée de vie des parcs éoliens en mer est longue, et que les concessions d’utilisation du domaine public maritime peuvent être accordées pour une durée allant jusqu’à cinquante ans[12], les titulaires des appels d’offres de l’État sont en pratique peu susceptibles d’être intéressés pour occuper une dépendance terrestre sur une durée aussi longue, et pour y investir de manière extrêmement importante en vue de la réalisation d’ouvrages d’infrastructures et de superstructure. La logique qu’ils recherchent est plutôt de pouvoir bénéficier d’ouvrages déjà installés sur le domaine portuaire (des quais aménagés par exemple), pour l’occuper sur une durée plus courte (quelques années), essentiellement le temps précédant la mise en exploitation du parc éolien.
La voie de la commande publique implique donc, au-delà de la nécessité d’identifier un besoin du Port et de confirmer sa capacité à le porter, qu’il faille s’assurer au préalable qu’il existe bien des opérateurs économiques en appétit pour construire, sur les dépendances du domaine portuaire, une plateforme dédiée au développement de l’éolien en mer, et exploiter une telle plateforme (à risque le cas échéant) en sous-louant les espaces aux développeurs éoliens, à des tiers, en leur offrant des services…
Sinon, c’est plutôt vers une logique domaniale que le Port devra se tourner.
I.2. – Le Port qui souhaite valoriser son domaine portuaire et s’inscrire dans le développement de la filière éolienne offshore peut en effet choisir d’emprunter la voie domaniale pour permettre à des développeurs de fermes d’occuper ses dépendances dans le cadre de l’installation de leurs fermes en mer.
Il est en effet possible, pour l’autorité propriétaire ou gestionnaire de dépendances portuaires, de choisir de dédier spécifiquement certaines dépendances à la réalisation d’une base logistique de stockage, d’assemblage et d’essais d’éoliennes, sans pour autant que le contrat qu’elle conclut à cet effet soit un contrat de la commande publique, dès lors qu’elle ne définit pas un besoin spécifique en la matière.
Le plus souvent, les dépendances concernées relèveront du domaine public du Port.
On sait en effet que relèvent du domaine public des ports maritimes les biens immobiliers (i) situés à l’intérieur de leurs administratives et en aval de la limite transversale de la mer, et (ii) » concourant au fonctionnement d’ensemble des ports maritimes, y compris le sol et le sous-sol des plans d’eau lorsqu’ils sont individualisables « [13]. C’est par exemple le cas des quais[14], comme des » entrepôts et terre-pleins destinés à accueillir les marchandises déchargées des navires ou les cuves destinées à recueillir des hydrocarbures, acheminés par voie maritime et les bâtiments nécessaires à leur exploitation « [15].
Partant, si les dépendances mises à disposition d’opérateurs éoliens sont déjà aménagées ou sont destinées à l’être de manière certaine pour permettre la mise en œuvre d’opérations portuaires – amarrages de bateaux, opérations de chargement et de déchargement de matériels… – il y a tout lieu de penser qu’elles relèveront du domaine public du Port, si bien qu’elles devront être mises à disposition par la voie de conventions d’occupation du domaine public.
Et, parce qu’il s’agira, pour les opérateurs éoliens, d’y exercer une activité économique en vue du déploiement de fermes éoliennes, ces conventions devront en principe être précédées d’une procédure de publicité et de sélection préalable[16].
Un Port qui souhaite mettre ses dépendances à la disposition de développeurs de fermes éoliennes devrait donc en principe organiser à cet effet une procédure de publicité et de sélection préalable, et ne devrait donc pas, par exemple, pouvoir conclure de gré à gré un contrat de mise à disposition avec l’opérateur qui a été sélectionné par l’Etat dans le cadre d’un appel d’offres, sauf à pouvoir identifier une exception à l’obligation d’avoir à organiser une telle procédure.
À ce sujet, il ne semble pas possible de s’inscrire dans le champ d’une des exceptions prévues par les textes, qui vient immédiatement à l’esprit : l’exception visée à l’article L. 2122-1-3-1 du Code général de la propriété des personnes publiques, qui permet de ne pas soumettre l’occupation du domaine public à la procédure préalable, lorsque l’opérateur a déjà été sélectionné par la voie d’un appel d’offres et » que le titre d’occupation est destiné à l’installation et à l’exploitation d’une installation de production d’électricité à partir d’énergies renouvelables bénéficiant d’un soutien public « [17].
En effet, il est raisonnable de penser que cette exception vise surtout à permettre à l’organisateur d’une procédure de sélection d’un exploitant en vue du déploiement d’installations de productions d’énergies renouvelables (comme les éoliennes en mer), de ne pas organiser une double mise en concurrence attachée à l’occupation du domaine public en vue de cette installation[18]. Et on comprend qu’elle doit être appliquée strictement[19].
Cette exception est sans doute réservée aux dépendances sur lesquelles seront effectivement implantées les éoliennes en mer, et dont l’occupation est autorisée au titre de l’appel d’offres de l’État, si bien qu’elle ne pourrait pas être étendue aux dépendances terrestres » annexes « , qui appartiennent à des ports et qui n’accueilleront pas d’éoliennes, mais serviront seulement de base préparatoires et logistiques aux fermiers sélectionnés dans le cadre un appel d’offres de l’État.
En revanche, le Port pourra s’interroger au regard des » caractéristiques particulières de la dépendance, notamment géographiques, physiques, techniques ou fonctionnelles, ses conditions particulières d’occupation ou d’utilisation, ou les spécificités de son affectation « [20], lesquelles pourraient en effet justifier une absence de procédure, au regard de l’activité projetée.
La doctrine invite cependant à la prudence concernant cette exception[21], qui n’a été que très peu étudiée par les juridictions administratives[22]. Mais il n’est pas absurde de se demander si elle ne pourrait pas, dans certains cas, permettre à des ports de conclure de gré à gré un contrat de mise à disposition du domaine pour des opérations liées à l’éolienne en mer, au profit de celui qui est titulaire du droit de développer une ferme éolienne en mer en vertu d’un appel d’offres de l’Etat. La question mérite à tout le moins d’être posée lorsque la dépendance portuaire est située au plus près de la ferme éolienne, qu’elle offre les caractéristiques techniques permettant d’accueillir une base logistique de stockage des éoliennes, et qu’elle est la plus à même d’un point de vue opérationnel et technique de recevoir une telle base. Une réponse ministérielle souligne ainsi que les » caractéristiques particulières de la dépendance peuvent s’appliquer aux dépendances domaniales situées à proximité d’un site donné, d’un équipement spécifique (caractéristiques géographiques) ou encore des parcelles adjacentes à une parcelle déjà concédée et nécessaire à l’extension et à la réalisation de l’activité (caractéristiques techniques ou fonctionnelles) « [23]. Et on sait que le juge a déjà admis le recours à cette exception pour des dépendances situées par exemple dans la continuité d’un site donné [24], ou à proximité immédiate[25].
À moins donc de pouvoir s’inscrire dans le champ d’une exception[26], le Port devra donc procéder à une procédure de publicité et de sélection » classique » pour mettre à la disposition d’opérateurs éoliens ses dépendances.
Enfin, si les dépendances mises à disposition par le Port devaient relever de son domaine privé, elles devraient pouvoir être mises à disposition de gré à gré aux fermiers sélectionnés dans le cadre des appels d’offres[27] : bien que le sujet suscite toujours quelque peu la réflexion[28], en l’état de la jurisprudence nationale, les dépendances du domaine privé peuvent être directement mises à disposition d’opérateurs économiques, sans procédure préalable[29].
En somme et pour conclure, lorsque c’est le Port qui est à l’initiative de la création d’une base logistique » à terre « , dédiée au développement de fermes éoliennes en mer, il doit alors conclure à cet effet, soit un contrat de la commande publique (lorsqu’il définit précisément un projet qui répond à ses besoins), soit sinon un contrat d’occupation du domaine portuaire. Dans ce cas, comme il adviendra le plus souvent, ce contrat sera un contrat d’occupation du domaine public et devra faire l’objet d’une procédure de publicité et de sélection préalable, si bien qu’il ne sera pas possible d’autoriser directement le lauréat d’un appel d’offre de l’Etat à occuper le domaine portuaire, sauf à identifier une exception après une analyse de la situation in concreto.
La situation est en revanche différente lorsque le Port n’est pas à l’initiative de la mise à disposition de ses dépendances portuaires, mais qu’il est approché par un opérateur à cet effet, et en particulier par le titulaire et/ou le candidat à un appel d’offres de l’Etat.
La mise à disposition des dépendances terrestres par le Port sollicité à cet effet par un opérateur éolien
Le sujet se présente en effet quelque peu différemment lorsque ce n’est pas le Port, mais un opérateur qui est à l’initiative de l’occupation des dépendances portuaires : lorsque c’est par exemple le titulaire ou le candidat à un appel d’offres de l’Etat pour l’installation d’une ferme éolienne en mer qui vient solliciter le Port pour disposer, à terre, de dépendances destinées au stockage des éoliennes, à leur assemblage, à des essais…
II.1. – Encore une fois, si les dépendances sollicitées relèvent du domaine privé du Port, celui-ci devrait en droit pouvoir les mettre directement à la disposition de l’opérateur, sans procédure préalable, par la voie d’un contrat de droit privé.
II.2. – Si, comme c’est le plus fréquent, les dépendances relèvent en revanche du domaine public du Port, il ne sera pas nécessairement tenu d’organiser une procédure de publicité et de sélection préalable pour permettre cette occupation (supra I.2.). En effet le Code général de la propriété des personnes publiques prévoit que lorsque les autorités gestionnaires ou propriétaires de dépendances domaniales sont sollicitées par un opérateur économique pour l’occupation d’une de leur dépendance en vue d’une exploitation économique, elles se retrouvent alors face à une manifestation spontanée d’un opérateur économique[30] et peuvent conclure directement un contrat d’occupation avec cet opérateur, sous réserve d’avoir respecté au préalable une formalité procédurale simple.
Il s’agira en effet pour le Port de publier un avis de publicité informant qu’il a été sollicité par un opérateur (un lauréat, un candidat…) en vue de l’occupation d’une de ses dépendances, dans le cadre du déploiement logistique d’un projet d’installation d’éoliennes en mer, et ce pour s’assurer qu’il n’est effectivement pas d’autres opérateurs intéressés pour occuper les dépendances concernées, en vue d’un projet similaire.
Et le Port dispose d’une certaine latitude dans le contenu de cet avis : il peut se cantonner aux informations nécessaires (projet porté par l’opérateur, surface des dépendances sollicitées, durée et redevance envisagées…), ou être plus étoffé (inclure un montant des investissements attendus par exemple) pour » cadrer » davantage les manifestations d’intérêts concurrentes potentielles et susciter des candidatures comparables. Mais il faut bien évidemment veiller à ne pas flécher cet avis vers celui qui s’est spontanément manifesté[31]. L’avis peut par ailleurs être publié seulement en ligne[32], ou plus largement, pour une durée suffisante.
Une fois l’avis publié, de deux choses l’une : (i) soit aucun autre opérateur ne s’est » sérieusement » manifesté, et le Port peut alors conclure une convention d’occupation du domaine public avec l’opérateur qui l’a sollicité, (ii) soit la publicité a effectivement suscité la manifestation de concurrents » recevables « , et le Port doit alors organiser une procédure de sélection » en bonne et due forme « [33].
Dans ce second cas de figure, c’est donc avec l’opérateur qui aura remporté la procédure de sélection que le Port pourra conclure une convention d’occupation de son domaine public.
Pour conclure, parce que l’éolien en mer est une filière amenée à poursuivre son développement, et que les infrastructures terrestres sont nécessaires au déploiement des fermes en mer, l’occupation des dépendances portuaires devient donc un réel enjeu pour le développement de la filière. À cet effet, les procédures domaniales, plus souples que celles attachées aux contrats de la commande publique, semblent particulièrement adaptées aux ports qui souhaiteraient attirer ou répondre de manière assez dynamique aux demandes des opérateurs éoliens.
Sources energiesdelamer.eu.
Rappel des appels d’offres infructueux, n°7 sur Oléron Atlantique, et attribué récemment n° 8 Centre Manche 2 remporté par TotalEnergies et RWE, ce dernier quittant le projet, et en cours n°9, qui porte sur trois projets (Bretagne Sud 1, Narbonnaise 1 et Golfe de Fos 2) avec l’abandon d’Oléron 2 et l’appel d’offres n° 10.
Question écrite du Sénateur de Normandie à Roland Lescure à propos de la PPE3
Sources des auteurs :
[1] https://lemarin.ouest-france.fr/energie/energies-marines/assises-de-la-mer-emmanuel-macron-se-veut-rassurant-pour-la-filiere-de-leolien-en-mer-7da73d50-b979-11f0-a456-5b350733c580
[2] L’appel d’offres AO7 a été déclaré infructueux (AO7) pour le parc éolien en mer Oléron 1 et celui d’Oléron 2 a été retiré de l’AO9, ;
[3] Communiqué de presse, » Désignation du lauréat de l’appel d’offres éolien en mer « Centre Manche 2 » (AO8) et infructuosité de l’appel d’offres « Oléron 1 » (AO7) « , 24 septembre 2025.
[4] Site du Gouvernement » Eoliennes en mer en France «
[5] Observatoire des énergies de la Mer, Rapport n° 9, juin 2025.
[6] Article L. 2124-3 du Code général de la propriété des personnes publiques et article R. 2124-1 du Code général de la propriété des personnes publiques.
[7] Article L. 5311-1 du Code des transports.
[8] Article L. 5312-1 du Code des transports pour les grands ports maritimes ; article L. 5313-1 du Code des transports pour les ports autonomes.
[9] Observatoire des énergies de la Mer, Rapport n° 9, juin 2025, p. 46.
[10] Voir par exemple CE, 14 février 2017, Grand Port Maritime de Bordeaux, req. n° 405157 ; CE, avis du 22 janvier 2019, n° 39622
[11] Ce qui « implique une réelle exposition aux aléas du marché, de sorte que toute perte potentielle supportée par le concessionnaire ne doit pas être purement nominale ou négligeable » (article L. 1121-1 du Code de la commande publique).
[12] Article R. 2124-1 du Code général de la propriété des personnes publiques.
[13] Article L. 2111-6 du Code général de la propriété des personnes publiques.
[14] Voir notamment CE, 30 septembre 2005, req. n° 254592 ; TA Toulon, 6 octobre 2022, req. n° 2101541.
[15] CE, avis du 14 avril 2009, n° 382669.
[16] Article L. 2122-1-1 du Code général de la propriété des personnes publiques.
[17] Article L. 2122-1-3-1 du Code général de la propriété des personnes publiques.
[18] B. Le Baut-Ferrarese, » Contrats publics et énergies renouvelables « , La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales n° 3, 20 janvier 2025, p. 2019 ; C. Mifsud et P. Mazet, « Accélération du développement d’énergies renouvelables : une avancée à reculons ? », La Gazette de l’Institut de droit public des affaires n° 51, 1 Décembre 2022, p. 4.
[19] C. Roux, « Mise en concurrence des titres d’occupations domaniaux », JurisClasseur Contrats et Marchés Publics, 22 février 2024.
[20] Article L. 2122-1-3 4° du Code général de la propriété des personnes publiques.
[21] J-L Heckenroth, » Attribuer un titre domanial « , Fiches pratiques, LexisNexis, 7 février 2024.
[22] Pour un rejet du recours à cette exception : TA Nice, 23 juillet 2024, req. n° 210897.
[23] Réponse ministérielle à la question écrite n° 6259, publiée au Journal officiel de l’Assemblée nationale le 4 décembre 2018
[24] CAA Bordeaux, 9 octobre 2024, req. 22BX00369.
[25] TA de Nantes, 25 août 2020, req. n° 1803663 et 1804619
[26] Articles L. 2122-1-1 à L. 2122-1-3 du Code général de la propriété des personnes publiques.
[27] CE, 2 décembre 2022, Commune de Biarritz, req. n° 460100.
[28] Voir en ce sens Réponse ministérielle à la question n° 02121, JO Sénat, 19 juin 2025, p. 3473 ; P. -M. Murgue-Varoclier, » Mise en concurrence sur le domaine privé : le Gouvernement désavoue le Conseil d’État « , La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales n° 41, 13 octobre 2025, 2269.
[29] CE, 2 décembre 2022, Commune de Biarritz, req. n° 460100.
[30] Article L. 2122-1-4 du Code général de la propriété des personnes publiques.
[31] TA Rennes, 21 octobre 2022, req. n° 2001743.
[32] CAA Paris, 3 février 2022, req. n° 21PA02668.
[33] T. Rombauts-Chabrol, « Occupation du domaine public et mise en concurrence : focus sur la procédure simplifiée », AJCT 2017, p. 486 ; P-M Murgue-Varoclier, » Contrats / Commande publique – La commercialité du bail emphytéotique administratif « , La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales, n° 14, 11 avril 2023, p. 2109.
POINTS DE REPÈRE
Quelles infrastructures terrestres du domaine portuaire pour le développement de l’éolien en mer – 1
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